Guida alla definizione del concetto di «prigioniero politico»

Nel valutare se le persone private della libertà possano essere considerate prigionieri politici, il progetto per i diritti umani «Sostegno ai prigionieri politici. Memorial» si attiene al significato di questo concetto e ai criteri esposti nella «Guida alla definizione del concetto di “prigioniero politico”». La Guida, basata sull’esperienza internazionale, è stata elaborata da un gruppo di difensori dei diritti umani di diversi paesi dell’Europa orientale, di cui facevano parte anche rappresentanti del Centro per i diritti umani «Memorial».

Preambolo

In considerazione della particolare attenzione ai problemi della persecuzione penale e amministrativa per motivi politici, i cui esempi si sono moltiplicati negli ultimi anni nello spazio dell’ex URSS;

Tenendo conto dell’uso regolare, ormai da mezzo secolo, dei concetti affini di «prigioniero politico» e «prigioniero di coscienza», proposti dall’autorevole organizzazione internazionale per i diritti umani Amnesty International;

Partendo dalla posizione dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE) sull’adozione del termine «prigioniero politico» e sui criteri per il suo uso pratico in relazione a circostanze concrete in alcuni Stati europei;

Si propone un ulteriore sviluppo e una precisazione di questo approccio, approvato dalla Risoluzione APCE n. 1900 (2012), con i seguenti obiettivi:

• formulare definizioni chiare e precise per un uso coerente di questi termini, già ampiamente utilizzati da molte organizzazioni e da personalità politiche e pubbliche;
• mettere in relazione questi concetti con le disposizioni fondamentali del diritto e della procedura penale e amministrativa;
• applicare i principi del diritto internazionale e gli standard internazionali sui diritti umani, poiché per sua natura il problema in esame riguarda l’attuazione dei trattati internazionali fondamentali sui diritti umani, in primo luogo il Patto internazionale sui diritti civili e politici e la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;
• applicare questo approccio nell’analisi delle decisioni giudiziarie e amministrative in situazioni concrete di persecuzione politicamente motivata, per utilizzarlo insieme alle norme e alle procedure dei rispettivi rami del diritto;
• raccomandare alle organizzazioni della società civile e alle organizzazioni internazionali di chiedere alle autorità dei paesi in cui ci sono prigionieri politici di adottare le misure proposte nella Guida.

Parte I. Concetti fondamentali

1. Privazione della libertà

1.1. Ai fini della presente Guida, per «privazione della libertà» si intende la detenzione di una persona in qualsiasi luogo che essa non possa lasciare:

a) a causa di qualsiasi forma di coercizione esercitata da un funzionario dello Stato, o con la consapevolezza e la tolleranza di un funzionario o di un organo dello Stato, oppure

b) in quanto sottoposta alla decisione di un organo o di un funzionario giudiziario, amministrativo o di altro tipo dello Stato.

2. Motivi politici

2.1. Ai fini della presente Guida, per motivi politici si intendono le ragioni reali di azioni od omissioni delle forze dell’ordine, degli organi giudiziari o di altri soggetti investiti di poteri pubblici, inaccettabili in una società democratica, volte a raggiungere almeno uno dei seguenti obiettivi:

a) il consolidamento o il mantenimento del potere da parte dei soggetti investiti di poteri pubblici (vedi il commento 2. Motivi politici);

b) la cessazione forzata o il cambiamento della natura dell’attività pubblica di qualcuno.

3. Prigioniero politico

3.1. È prigioniero politico una persona privata della libertà se ricorre almeno uno dei seguenti fattori:

a) la privazione della libertà è stata applicata esclusivamente a causa delle sue convinzioni politiche, religiose o di altro tipo, oppure in relazione all’esercizio non violento della libertà di pensiero, di coscienza e di religione, della libertà di espressione e di informazione, della libertà di riunione pacifica e di associazione, o di altri diritti e libertà garantiti dal Patto internazionale sui diritti civili e politici o dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;

b) la privazione della libertà è stata applicata esclusivamente a causa di un’attività non violenta volta a difendere i diritti umani e le libertà fondamentali;

c) la privazione della libertà è stata applicata esclusivamente in base al sesso, alla razza, al colore della pelle, alla lingua, alla religione, all’origine nazionale, etnica, sociale o familiare, alla nascita, alla cittadinanza, all’orientamento sessuale e all’identità di genere, alla condizione economica o ad altre caratteristiche, oppure in ragione di un legame stabile con comunità accomunate da tali caratteristiche.

Per questa categoria di prigionieri politici riteniamo necessario chiedere la liberazione immediata e incondizionata e la piena riabilitazione con il risarcimento del danno subito.

3.2. È inoltre prigioniero politico una persona privata della libertà se, in presenza di motivi politici della persecuzione, ricorre almeno uno dei seguenti fattori:

a) la privazione della libertà è stata applicata in violazione del diritto a un equo processo o di altri diritti e libertà garantiti dal Patto internazionale sui diritti civili e politici o dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali;

b) la privazione della libertà si è basata sulla falsificazione delle prove del reato contestato, oppure è avvenuta in assenza del fatto o degli elementi costitutivi del reato, oppure il reato è stato commesso da un’altra persona;

c) la durata o le condizioni della privazione della libertà sono palesemente sproporzionate (inadeguate) rispetto al reato di cui la persona è sospettata, accusata o è stata riconosciuta colpevole;

d) la persona è stata privata della libertà in modo selettivo rispetto ad altre persone.

Per questo gruppo di prigionieri politici riteniamo necessario chiedere l’immediato riesame delle misure e delle sentenze adottate nei loro confronti, nel rispetto del diritto a un equo processo e con l’eliminazione dei fattori a–d.

3.3. Anche in presenza dei fattori indicati agli articoli 3.1 e 3.2, non è riconosciuta come prigioniero politico la persona che:

a) ha commesso un reato violento contro la persona, salvo i casi di legittima difesa o di stato di necessità;

b) ha commesso un reato contro la persona o il patrimonio per motivi di odio, oppure ha incitato ad azioni violente per motivi nazionali, etnici, razziali, religiosi o di altro tipo.

Non è inoltre riconosciuta come prigioniero politico la persona le cui azioni violente sono volte ad abolire i diritti e le libertà garantiti dal Patto internazionale sui diritti civili e politici o dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, o a limitarli in misura maggiore di quanto previsto da tali trattati.

Parte II. Osservazioni generali sulla Guida alla definizione del concetto di «prigioniero politico»

A. Introduzione

La presente Guida è stata elaborata da un gruppo di lavoro di difensori dei diritti umani di Azerbaigian, Bielorussia, Georgia, Lituania, Polonia, Russia e Ucraina, composto da: Emil’ Adel’chanov, Intigam Aliev, Anna Baranovskaja, Ljudmila Vackova, Anna Gerasimova, Valentin Gefter, Oleg Gulak, Sergej Davidis, El’dar Zejnalov, Evgenij Zacharov, Inna Kulej, Aleksandra Matvijčuk, Tat’jana Revjako, Ol’ga Salomatova, Valentin Stefanovič, Elena Tonkačëva, Annagi Chadžibejli, Vladimir Javorskij.

Il suo scopo è uniformare gli approcci delle organizzazioni per i diritti umani nella definizione e nell’uso del concetto di «prigioniero politico».

Il concetto di «prigioniero politico» compare sempre più spesso nei documenti internazionali, nei media e nei rapporti delle organizzazioni nazionali e internazionali. Tuttavia gli si attribuiscono spesso significati diversi. Per questo nella pratica può essere molto difficile stabilire se una determinata persona sia un prigioniero politico. D’altra parte, l’indeterminatezza di questo concetto permette agli Stati di sottrarsi alle proprie responsabilità nei casi di persecuzione politicamente motivata, perché consente loro di dichiarare infondate tali accuse. L’elaborazione di criteri comuni e la loro applicazione condivisa dovrebbero contribuire a risolvere questo problema.

Nell’elaborare la Guida si è tenuto conto dell’esperienza del Consiglio d’Europa, dell’organizzazione internazionale per i diritti umani Amnesty International e delle organizzazioni nazionali per i diritti umani di diversi paesi.

B. Commenti agli articoli

1. Privazione della libertà

La definizione di «privazione della libertà» è necessaria per distinguere chiaramente i prigionieri politici dalle altre vittime di persecuzione penale o amministrativa politicamente motivata. La Guida considera solo le persone private della libertà nel corso di una persecuzione per motivi politici, per un periodo che supera chiaramente la durata legale di un fermo di breve durata.

Evidentemente non tutte le vittime di persecuzione per motivi politici sono prigionieri politici. Non lo sono, ad esempio, coloro che hanno ricevuto una pena come i lavori obbligatori o correzionali, una multa o una limitazione dei diritti, se questa non era accompagnata dalla privazione della libertà. Possono essere perseguitate per motivi politici anche persone sottoposte a pressioni extragiudiziali, o alle quali, prima di una condanna penale o al suo posto, sono state applicate misure amministrative che comportano gravi violazioni dei diritti umani. Ad esempio, il licenziamento o il rifiuto di un’assunzione (o dell’iscrizione a scuola o all’università) su indicazione delle autorità, l’obbligo di non allontanarsi (o di non divulgare informazioni) durante le indagini, il divieto di espatrio, ecc. L’elenco di queste misure è piuttosto lungo, e difficilmente se ne può stilare uno esaustivo. Indipendentemente dalla forma di coercizione o di repressione, queste persone possono essere considerate vittime di persecuzione politicamente motivata. Tuttavia una persona può essere riconosciuta come prigioniero politico solo se è stata privata della libertà.

Ciò non significa che le persone private della libertà a seguito di una persecuzione politicamente motivata vengano automaticamente definite «prigionieri politici». Ma questo è uno dei criteri necessari del concetto.

La definizione di «privazione della libertà» data nella Guida è conforme agli standard internazionali e si basa in particolare sulla prassi di diversi organismi del sistema delle Nazioni Unite che usano questo concetto (vedi qui, qui e qui).

Va notato che i trattati internazionali e le legislazioni dei singoli Stati non usano sempre la stessa terminologia per indicare la «privazione della libertà». Si può parlare di «arresto», «custodia», «fermo», «detenzione», «carcerazione», «reclusione», «isolamento», ecc. Per questo la Commissione ONU per i diritti umani, nella risoluzione 1997/50, si è espressa a favore del termine «privazione della libertà», che esclude qualsiasi differenza di interpretazione tra i vari termini.

Il diritto internazionale garantisce a ogni persona il diritto alla libertà e alla sicurezza personale e stabilisce i casi in cui la privazione della libertà è legittima. In particolare, oltre che in molti altri trattati internazionali, questo diritto è sancito dall’articolo 3 della Dichiarazione universale dei diritti umani, dall’articolo 9 del Patto internazionale sui diritti civili e politici e dall’articolo 5 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

I criteri fondamentali del concetto di «privazione della libertà» sono:

1. L’impossibilità di lasciare di propria volontà un determinato luogo. Ciò può avvenire a causa della sorveglianza o per timore di una punizione successiva più severa. Si tratta di un luogo chiuso o di un luogo a cui è vietato o limitato l’accesso di chiunque, compresi i rappresentanti della società civile.

2. Le ragioni della permanenza in quel luogo. Questo criterio esclude i casi in cui la situazione non è dovuta ad azioni od omissioni delle autorità o dei loro rappresentanti. Per questo i casi con cui lo Stato e i suoi rappresentanti non hanno nulla a che fare non possono essere considerati nel contesto dei prigionieri politici. Diverso è il caso in cui lo Stato non adempie ai propri obblighi internazionali, il che spiega il legittimo interesse della comunità internazionale. Non ha importanza che la persona si trovi in un luogo di privazione della libertà in base a una decisione formale o meno. Il criterio è la privazione della libertà come risultato di azioni od omissioni del potere statale.

La definizione non contiene un elenco completo dei luoghi di privazione della libertà, perché difficilmente se ne può stilare uno esaustivo, data la diversa terminologia dei vari paesi. Inoltre, per stabilire la privazione della libertà non importa se il detenuto si trovi in un luogo privato o statale. Per azioni dello Stato la Guida intende anche quelle degli organi di autogoverno locale.

Il Gruppo di lavoro ONU sulla detenzione arbitraria, ad esempio, stabilisce caso per caso se si tratti di privazione della libertà, in base a questo criterio: la persona è trattenuta in un locale chiuso che non può lasciare di propria volontà.

Seguendo questi criteri, gli «arresti domiciliari» vanno considerati privazione della libertà se la persona si trova in un luogo di limitazione della libertà che non ha il diritto di lasciare a proprio piacimento.

Vanno considerati privazione della libertà anche i lavori forzati correzionali, i lavori correzionali o la rieducazione attraverso il lavoro come pena penale o amministrativa, quando la persona si trova in un luogo di limitazione della libertà che non ha il diritto di lasciare a proprio piacimento.

2. Motivi politici

La presenza di motivi politici da parte delle autorità è un elemento essenziale della persecuzione politica. Questi motivi costituiscono una minaccia reale per la democrazia, ed è proprio per questo che richiedono un’attenzione particolare da parte della società civile e della comunità internazionale.

Nella presente Guida il concetto di «motivi politici» si riferisce alle ragioni esplicite o, più spesso, nascoste delle azioni od omissioni dei rappresentanti del potere che conducono la persecuzione. È importante analizzare non solo le motivazioni pubblicamente dichiarate delle decisioni delle autorità, ma anche individuarne i veri motivi.

È evidente che questo concetto ha una natura più politica che giuridica. Tuttavia l’accertamento dei motivi politici è possibile nell’attività degli organismi internazionali per i diritti umani, in particolare della Corte europea dei diritti dell’uomo, del Gruppo di lavoro ONU sulla detenzione arbitraria e di altri. Per questo l’individuazione dei motivi politici ha senza dubbio anche una natura giuridica, che richiede di confermarli con prove e argomenti sufficientemente convincenti.

Va tenuto presente che il movente delle azioni delle persone perseguitate, di per sé, di norma non incide sul loro riconoscimento come prigionieri politici. Altrimenti il concetto perderebbe la propria precisione e funzionalità e diventerebbe troppo soggettivo per essere applicato nella pratica. Contano non i moventi delle azioni di una persona, ma la valutazione delle azioni stesse. Anche il profilo della persona, in generale, non è rilevante, sebbene alcuni dati sulla persona perseguitata possano aiutare a chiarirne il riconoscimento come prigioniero politico. Conta non se la persona sia un politico d’opposizione, un difensore dei diritti umani, un giornalista o un’altra figura pubblica, ma quale atto le venga contestato, come agiscano le autorità in quel caso e quali siano i loro motivi reali. Il carattere d’opposizione dell’attività politica, di per sé, non può ad esempio costituire una base solida per riconoscere una persona come prigioniero politico, anche se è stata privata della libertà, pur suscitando un maggiore interesse per il caso.

L’individuazione dei motivi politici è necessaria anche per distinguere queste situazioni dagli altri casi di gravi violazioni dei diritti umani. Ciò non significa che questi ultimi siano meno importanti. Ma il più delle volte la pericolosità sociale delle violazioni dei diritti umani e dello stato di diritto commesse per motivi politici è molto maggiore di quella di altre violazioni, per la minaccia evidente e reale che rappresentano per le basi di una società democratica.

Per «motivi politici» si intendono qui solo due obiettivi principali della persecuzione tra quelli possibili, perché in ultima analisi è a questi che si riducono le diverse forme e circostanze di una motivazione estranea al diritto. Gli scopi o le conseguenze concrete di queste persecuzioni, come la sottrazione o la redistribuzione della proprietà, o le campagne pubbliche (ad esempio elettorali, anticorruzione o antiterrorismo) nel corso delle quali una persona «finisce» in un processo esemplare o viene condannata a una pena sproporzionatamente severa o palesemente selettiva, possono essere lo sfondo su cui si «manifesta» un movente o un mandato riconducibile ad almeno uno degli obiettivi indicati. La presenza di almeno uno di questi elementi indica motivi politici delle autorità, anche se spesso possono essere presenti entrambi.

Certo, le «particolarità» sopra descritte possono accompagnare qualsiasi persecuzione (anche priva di motivazione politica), ma a permettere di classificare un caso concreto come persecuzione politicamente motivata è la presenza, accertata in modo convincente, di un obiettivo perseguito dalle autorità.

In particolare, riteniamo (questa interpretazione è stata elaborata dal Centro per i diritti umani «Memorial») che le azioni od omissioni delle forze dell’ordine, degli organi giudiziari o di altri soggetti investiti di poteri pubblici in un procedimento penale, inaccettabili in una società democratica, siano volte al consolidamento o al mantenimento del potere da parte dei soggetti investiti di poteri pubblici se il procedimento penale in questione, la cui accusa non comprende la morte di persone o altre conseguenze gravi:

1. è utilizzato in modo esplicito nella propaganda statale o controllata dallo Stato;

2. si inserisce in modo esplicito in una specifica campagna statale di propaganda e repressione ed è legato ad accuse per estremismo, terrorismo, disordini di massa, teppismo, vandalismo, spionaggio o alto tradimento.

3. Prigioniero politico

Secondo la presente Guida, i prigionieri politici si dividono in due categorie.

La differenza tra le due riguarda sia il contenuto delle accuse sia le richieste rivolte alle autorità per modificare la situazione giuridica dei prigionieri politici di ciascuna categoria.

Uno degli aspetti necessari del problema delle persecuzioni politicamente motivate è proporre alla società e allo Stato misure giuridiche per cambiare la situazione. Non basta definire le persone prigionieri politici, stilarne gli elenchi, descrivere i relativi procedimenti penali e le loro vicende personali. Bisogna cercare una via d’uscita dalla situazione di persecuzione politicamente motivata accompagnata dalla privazione della libertà e da violazioni dei diritti della persona.

Dal nostro punto di vista, il ruolo della comunità dei difensori dei diritti umani, anche internazionale, indipendente dalle convenienze del potere o da altre convenienze politiche, consiste proprio nell’elaborare e proporre con insistenza misure di ripristino della giustizia e dei diritti della persona adeguate al caso e alle circostanze personali del prigioniero politico.

Il risultato finale dell’impegno civile e internazionale su questa questione dovrebbe essere la liberazione, nella misura più ampia possibile, delle persone vittime di persecuzioni politicamente motivate, almeno dalla detenzione, nonché l’individuazione e la punizione dei responsabili quando tali persecuzioni sono illegittime, e la loro prevenzione in futuro.

L’affermazione che una persona sia un «prigioniero politico» deve essere sostenuta da prove prima facie, mentre lo Stato è tenuto a dimostrare che:

a) la detenzione è avvenuta nel pieno rispetto degli standard internazionali sui diritti umani, per quanto riguarda il merito della questione;

b) sono stati rispettati i requisiti di proporzionalità e di non discriminazione;

c) la privazione della libertà è il risultato di un equo processo.

Per questo la Guida sottolinea le richieste fondamentali che segnano la linea di demarcazione tra le azioni relative alle due categorie di prigionieri politici:

a) la liberazione incondizionata e immediata e la riabilitazione dei prigionieri politici la cui persecuzione è descritta all’articolo 3.1 della Guida;

b) un equo processo, comprendente un’ampia gamma di misure giuridiche come il riesame dei procedimenti penali o amministrativi conformemente agli standard internazionali, la grazia, l’amnistia, la liberazione condizionale, per coloro che la Guida include nella categoria più ampia di prigionieri politici definita all’articolo 3.2.

3.1.

Alla prima categoria di prigionieri politici appartengono le persone private della libertà che vengono comunemente chiamate prigionieri di coscienza. A esse si possono aggiungere le persone indicate alla lettera b) dell’articolo 3.1, che estende il significato tradizionale del termine alle persone perseguitate proprio per un’attività non violenta di difesa dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

L’attività delle persone di cui all’articolo 3.1 è legittima e non può costituire alcun reato in una società democratica. Vi rientrano in particolare la protesta pacifica e la resistenza civile che non comportano gravi violazioni dei diritti altrui. Eppure in alcuni Stati questa attività, o l’appartenenza a un gruppo di persone (organizzazioni) che la svolge, è considerata un reato punibile con la privazione della libertà, in contrasto con gli standard internazionali sui diritti umani.

Per questo, riguardo a questa categoria di prigionieri politici, si chiede la loro liberazione incondizionata e immediata e la fine della loro persecuzione.

Un criterio importante è proprio il carattere non violento dell’esercizio e della difesa dei diritti umani e delle libertà fondamentali. In questo contesto si intende la violenza in senso ampio, che comprende non solo il tentativo di arrecare un danno fisico a qualcuno, ma anche le azioni volte a distruggere o danneggiare beni. Va però tenuto presente che non vi rientrano i casi di violenza «di risposta», provocata da un iniziale uso sproporzionato della forza fisica, di mezzi speciali o di armi, quando nelle azioni dell’accusato mancava l’intenzione di arrecare a qualcuno un danno materiale non simbolico o un pregiudizio.

Una caratteristica essenziale dell’articolo 3.1 è che, per riconoscere una persona come prigioniero politico di questa categoria, non ha importanza la presenza o l’assenza di motivi politici delle autorità, anche se in molti casi tali motivi sono evidenti.

3.2.

Alla seconda categoria di prigionieri politici appartengono le persone che lo Stato perseguita per motivi politici. È proprio la presenza di motivi politici a distinguere queste persecuzioni da altre violazioni dei diritti umani in cui ricorrono i fattori indicati in questa sezione. Anche la presenza di uno solo di essi, insieme a un movente politico delle autorità, permette di considerare la persona perseguitata un prigioniero politico.

Va sottolineato ancora una volta che una persona può essere riconosciuta come prigioniero politico solo se è stata privata della libertà.

3.2.a.

In questo caso si tratta della violazione dei soli diritti garantiti dal Patto internazionale sui diritti civili e politici o dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, quando la persecuzione della persona ha portato alla sua privazione della libertà. In presenza di un movente politico, basta individuare la violazione di almeno uno dei diritti legati alla privazione della libertà perché la persona possa essere riconosciuta come prigioniero politico. Per questo è importante stabilire un chiaro legame tra la violazione di tali diritti della persona perseguitata e la sua privazione della libertà.

Per accertare i fatti e valutare la violazione dei diritti umani in una determinata situazione, è rilevante l’esistenza di una decisione della Corte europea dei diritti dell’uomo o del Comitato ONU per i diritti umani che abbia accertato tale violazione nello stesso caso o in casi analoghi. Si possono usare anche le decisioni di altri organismi internazionali che constatano la violazione del diritto alla libertà e alla sicurezza personale, ad esempio del Gruppo di lavoro ONU sulla detenzione arbitraria. In linea generale, si presume che la vittima delle violazioni presenti un ricorso a questi organismi internazionali dopo aver esaurito i rimedi interni effettivi. Inoltre, possono costituire prova di violazioni dei diritti umani i risultati di indagini civiche indipendenti, il monitoraggio e le perizie giuridiche di organizzazioni non governative o internazionali, i pareri di esperti internazionali indipendenti e altri materiali.

3.2.b.

Questo punto riguarda i casi in cui la privazione della libertà appare formalmente legittima, ma in realtà si basa su prove inattendibili o falsificate: documenti contraffatti o fabbricati appositamente, false testimonianze e simili. E il tribunale, nell’esaminare il caso, non presta attenzione a queste circostanze importanti e non respinge tali prove come inammissibili. Spesso queste azioni non vengono considerate una violazione del diritto a un equo processo o di altri diritti.

Ciò dipende dal fatto che spesso, nell’esaminare un ricorso per violazione dei diritti umani, gli organismi internazionali non entrano nella valutazione delle prove, soprattutto quando sono stati rispettati gli aspetti formali fondamentali del diritto a un equo processo. Proprio per questo il punto è stato indicato come motivo autonomo per riconoscere una persona come prigioniero politico.

Vi rientrano anche i casi in cui la persona perseguitata per motivi politici non ha commesso alcun reato. Ciò può essere in parte considerato, ad esempio, nel contesto dell’articolo 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, secondo cui nessuno può essere condannato per azioni che non costituiscono reato. Si tiene conto non solo dell’esistenza formale di una legge che preveda la responsabilità per quel reato, ma si pongono anche determinati requisiti alla sua qualità. Ad esempio, la legge deve essere conforme agli standard internazionali, chiara, accessibile, proporzionata e prevedibile. Questo obbligo non richiede allo Stato una certezza giuridica assoluta, spesso semplicemente impossibile, ma impone determinati obblighi affinché l’applicazione della legge non sia arbitraria e ognuno possa prevedere l’illegalità di determinate azioni.

Molti problemi in questo contesto sorgono, ad esempio, con la persecuzione penale di funzionari per «abuso di potere» o «eccesso di potere», perché una simile formulazione del reato può violare i requisiti dell’articolo 7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

I requisiti della lettera b) dell’articolo 3.2 sono più ampi delle garanzie dell’articolo 7 della Convenzione, perché indicano non solo l’assenza di una legge come base per la responsabilità, ma anche la possibile assenza di altri elementi del reato contestato al prigioniero politico.

3.2.c.

Questo punto sottolinea che fattori come la durata e le condizioni della privazione della libertà (prima del processo o in base a una sentenza) distinguono spesso le persecuzioni politicamente motivate, pur ricorrendo regolarmente in qualsiasi prassi giudiziaria. È importante che la valutazione di questa sproporzione (inadeguatezza) rispetto al fatto commesso colleghi l’applicazione di misure detentive «dure» proprio ai motivi politici delle autorità.

In alcuni casi la sproporzione della pena può costituire una violazione dei diritti umani. La Corte europea dei diritti dell’uomo, ad esempio, nel valutare se un’ingerenza dello Stato nei diritti umani sia necessaria in una società democratica, ne valuta, tra gli altri aspetti, anche la proporzionalità. Inoltre, nel valutare una possibile violazione del diritto alla libertà e alla sicurezza personale, si esamina se la durata della detenzione sia giustificata. Questa questione è trattata alla lettera a) dell’articolo 3.2 della Guida. Tuttavia non tutti i casi di privazione della libertà sproporzionata portano a constatare una violazione dei diritti umani. Proprio per questo tale situazione è stata indicata come motivo autonomo per riconoscere una persona come prigioniero politico.

Questo punto si riferisce alla decisione di un organo giudiziario o extragiudiziale di applicare misure (pene) a una persona, indipendentemente dal reato che ha commesso o anche se non ne ha commesso alcuno.

È importante che queste misure siano state applicate alla persona in modo palesemente e oggettivamente sproporzionato rispetto al fatto commesso. Questa sproporzione o inadeguatezza si individua, ad esempio, con un’analisi comparativa del caso con altri reati simili. Il più delle volte si tratta di una decisione (pena) giudiziaria o amministrativa relativamente più severa, quando nelle azioni delle autorità sono presenti motivi politici.

3.2.d.

Il concetto di giustizia selettiva è diffuso negli Stati Uniti, ma ha basi anche nel sistema giuridico europeo. Si fonda sul principio giuridico dell’uguaglianza di tutti davanti alla legge, sancito a livello costituzionale in molti paesi.

Si tratta di situazioni in cui, a fronte di circostanze apparentemente simili, la persecuzione e la pena si distinguono da molti altri casi per la presenza di motivi politici. In assenza di tali motivi, con ogni probabilità l’azione degli organi statali sarebbe stata ben diversa e, ad esempio, la persona perseguitata non sarebbe stata punita o lo sarebbe stata in modo molto più lieve.

In queste circostanze non è rilevante che la persona sia colpevole o innocente: il fattore determinante è se la pena le venga applicata in modo discriminatorio rispetto ad altri. In questi casi bisogna dimostrare che la legislazione penale o amministrativa è stata applicata in modo selettivo o palesemente discriminatorio rispetto ad altre persone in una situazione sostanzialmente analoga.

Questo fattore di selettività si stabilisce, ad esempio, confrontando la pena (o le altre conseguenze giuridiche della persecuzione) con il trattamento di reati analoghi nella prassi di quello Stato, nonché secondo i precedenti e gli standard della giustizia internazionale.

3.3.

Anche in presenza dei fattori indicati agli articoli 3.1 o 3.2, una persona può non essere riconosciuta come prigioniero politico se ha commesso le azioni indicate all’articolo 3.3. Non ha importanza che queste azioni siano state incluse o meno nell’accusa. In ogni caso, devono essere collegate all’accusa su cui si basa la privazione della libertà.

L’esistenza e la natura di queste azioni devono essere accertate e dimostrate con un alto grado di probabilità, basandosi non solo sui dati dell’indagine ufficiale delle autorità, la cui obiettività può essere dubbia, ma anche sui materiali di monitoraggi indipendenti, perizie, ecc.

Ciò non significa che i diritti delle persone «escluse» per questi motivi dal novero dei prigionieri politici siano violati in misura minore, o che la loro tutela non richieda l’attenzione dell’opinione pubblica. Tuttavia le caratteristiche indicate degli atti punibili commessi da persone private della libertà per motivi politici impongono di distinguerle dalla categoria più ristretta dei prigionieri politici, la cui tutela ci interessa in primo luogo.

La seconda parte dell’articolo 3.3 mira a proteggere dall’abuso dei propri diritti. Questa norma garantisce che una persona non possa essere riconosciuta come prigioniero politico se le sue azioni sono consapevolmente rivolte a fini antidemocratici. Formulazioni simili si trovano all’articolo 30 della Dichiarazione universale dei diritti umani, all’articolo 5 del Patto internazionale sui diritti civili e politici e all’articolo 17 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Nella pratica, una formulazione simile si applica il più delle volte alla limitazione legittima della libertà di parola, della libertà di associazione e di riunione pacifica o del diritto a libere elezioni. Il fatto che queste persone non siano incluse tra i prigionieri politici non significa che i loro diritti non debbano essere rispettati, in particolare il diritto alla libertà e alla sicurezza personale. I motivi della privazione della libertà devono essere conformi agli standard internazionali sui diritti umani. In ogni caso, quando si tratta della privazione della libertà di una persona, lo Stato deve dimostrare che la sua ingerenza è proporzionata, anche quando invoca l’abuso dei diritti.

Ciò vale a maggior ragione per le persone che non possono essere riconosciute come prigionieri politici perché perseguite legalmente per atti terroristici o altre violenze politicamente motivate, se l’atto contestato e la colpevolezza dell’imputato sono stati dimostrati nel rispetto degli standard del diritto a un equo processo.

3.3.a.

Questo punto della Guida riguarda i casi in cui la persona perseguitata ha fatto ricorso alla violenza, il che rende impossibile riconoscerla come prigioniero politico. È importante che la sua colpevolezza per tale reato sia stata accertata da un tribunale nel rispetto degli standard del diritto a un equo processo.

Questo criterio prevede però due importanti eccezioni che, in assenza di motivi politici delle autorità, di solito portano a non avviare un procedimento penale, a un’assoluzione o all’esonero dalla responsabilità. Al contrario, in presenza di tali motivi, gli organi statali possono deliberatamente ignorare le circostanze che giustificano la legittima difesa o lo stato di necessità.

La legittima difesa è la difesa legittima della persona e dei diritti di chi si difende e di altre persone, nonché degli interessi della società e dello Stato tutelati dalla legge, da un’aggressione socialmente pericolosa, arrecando un danno all’aggressore. La principale caratteristica distintiva della legittima difesa, che la separa dalle altre circostanze che escludono il reato, è che il danno viene arrecato proprio all’aggressore e non ad altre persone. Ad esempio, la legittima difesa può riguardare azioni palesemente illegittime di agenti delle forze dell’ordine, anche quando agiscono in base a un ordine illegale.

Lo stato di necessità riguarda i casi in cui una persona, per evitare un danno ai propri interessi personali, agli interessi di altre persone, della società e dello Stato, è costretta ad arrecare un danno ad altri interessi tutelati. Lo stato di necessità si distingue dalla legittima difesa perché il danno non viene arrecato a chi ha creato il pericolo, ma a terzi. Per questo si applica la dottrina del «male minore»: il danno arrecato deve essere inferiore a quello evitato.

3.3.b.

Questo punto esclude il riconoscimento come prigioniero politico di una persona che ha commesso un reato d’odio. Il fondamento di questa limitazione si trova nell’articolo 20 del Patto internazionale sui diritti civili e politici.

Un reato d’odio può essere commesso sia contro la persona sia contro il patrimonio. È l’unico caso in cui, nel valutare l’appartenenza ai prigionieri politici, si esamina il movente di chi ha commesso il reato, perché tale movente è parte integrante di questo tipo di reati.

Il termine «reato d’odio» o «reato motivato da pregiudizio» indica un tipo di reato più che un reato specifico previsto dal codice penale. Un reato d’odio può essere commesso anche in un paese in cui non sono previste sanzioni penali specifiche per il movente del pregiudizio. Il termine esprime un concetto più che una definizione giuridica.

I reati d’odio comprendono sempre due componenti: un reato e un movente di pregiudizio.

La prima componente significa che è stata commessa un’azione che costituisce un reato contro la persona o il patrimonio secondo il diritto penale (indipendentemente dal movente). Se manca il reato di base, manca anche il reato d’odio.

La seconda componente consiste nel fatto che l’atto è stato commesso sotto l’influenza di un determinato movente (il «pregiudizio»). È proprio questa componente, il movente di pregiudizio, a distinguere i reati d’odio dai reati comuni. Significa che l’autore sceglie deliberatamente il bersaglio del proprio reato in base a una caratteristica protetta.

È inoltre rilevante che anche l’incitamento ad azioni violente per i motivi indicati in questo punto costituisca un motivo per non includere chi lo compie tra i prigionieri politici, anche se la legislazione non prevede una norma che equipari tale incitamento (il cosiddetto «discorso d’odio») a un reato.

Precisiamo che qui si tratta solo di reati di questo tipo, e che questa riserva non riguarda altri tipi di illeciti.